Impuls: Udo Di Fabio

Europa – verschiedene Nationen suchen eine verbindende Idee

Udo Di Fabio, Bundesverfassungsrichter a. D. und Rechtsprofessor an der Universität Bonn

Auszug aus der Rede

Krisen waren ein steter Wegbegleiter der europäischen Integration. Nach dem Austrittsvotum des Vereinigten Königreichs und der Ausbildung eines veritablen Blockadepopulismus ist aber eine neue Krisendimension erreicht. Die Europäische Union ist heute keine Herzensangelegenheit aller Bürger mehr. Gerade in Deutschland war das einmal anders. Vieles an der EU ist unüberschaubar, sie ist rechtlich kompliziert und bürokratisch strukturiert. Europa ist kein Gegenstand, der sich leicht erklären ließe. Die gegenwärtige Popularitätskrise hat aber tiefere Gründe, und nicht alle haben etwas allein mit der EU zu tun. Die Europäische Union, sagen manche Intellektuelle, ist eine neuartige Herrschaftsorganisation der Uneigentlichkeit. Damit beschreibt man die historisch gewachsenen nicht immer widerspruchsfreien Grundlagen der europäischen Integration, also ihre Ambivalenz und Mehrdeutigkeit, auch ihre Position zwischen festem Bündnis und Bundesstaat. Die meiste Zeit ihrer Existenz hat sich die Union nicht auf ein staatsrechtliches Ziel festgelegt, sondern sich bei den Bürgern mit pragmatischem Handeln empfohlen und die Vorteile des Verbundes herausgestellt. Man kann sich deshalb die Zukunft der EU auch sehr gut in den Bahnen eines pragmatischen Imperativs vorstellen, der Handlungsmaxime Europas in unserer Zeit sein muss. Die Wiederbelebung der Handlungsmaxime des pragmatischen Imperativs hängt von einer Rückbesinnung auf die institutionellen Grundlagen des westlichen Gesellschaftsmodells ab.

Gründungsvision: Montanunion, Verteidigungsunion, Politische Gemeinschaft

Wie ist die EU in diese Situation der Uneindeutigkeit, der Uneigentlichkeit geraten? Am Beginn der Integrationsgeschichte in der Nachkriegszeit stand der Konsens politisch denkender, weitsichtiger Menschen, dass angesichts des gerade beendeten Zweiten Weltkrieges und vor der Kulisse des sich abzeichnenden Kalten Krieges eine Rückkehr in das Zeitalter der europäischen Nationalstaaten nicht erfolgen könne. Triebkraft dieser Erkenntnis waren nicht alleine die zeitlich unmittelbaren Erfahrungen mit den Nationalstaaten als destruktive Kräfte auf dem alten Kontinent. Vielmehr bestand das Bewusstsein, dass bereits aus dem alten Merkantilismus ein Staatenantagonismus entstanden war und die Machtkonkurrenz gerade wirtschaftspolitisch im Protektionismus seine Ursache fand. Der Gründungsimpuls Europas war jedoch nicht wirtschaftspolitisch ausgelöst. Mit Beginn des Koreakrieges dominierten Verteidigungsfragen die Tagespolitik. Die Vereinigten Staaten verlangten nach einen europäischen – und eigentlich unvorstellbar im Jahre 1950 – auch nach einem deutschen Verteidigungsbeitrag.

Die politischen Architekten wussten, dass die europäische Verteidigung organisiert werden musste. So entstand die Idee einer europäischen Verteidigungsgemeinschaft. Diese sollte flankiert werden durch die Vergemeinschaftung der rüstungspolitisch bedeutsamen Disposition über Kohle und Stahl. Denn der zeitgeschichtliche Kontext schrieb der Montanindustrie und ihren beiden wichtigsten Rohstoffen die größte rüstungspolitische Bedeutung zu. Im Wege eines dritten Vertrags sollte danach die Europäische Politische Gemeinschaft folgen, zu deren Aufgaben auch die politische Führung einer europäischen Armee gezählt hätte, welche nicht mehr aus dem nationalstaatlichen Raum erfolgen konnte.

Mit dem negativen Votum der französischen Nationalversammlung am 30. August 1954 erlitt diese europäische Idee einen herben Rückschlag. Für einen Moment sah es so aus, als würden die europäischen Nationalstaaten im freien Westen nun doch, wenngleich nur noch als Juniorpartner der Vereinigten Staaten, wieder auferstehen.

Der Binnenmarkt als Nukleus europäischer Integration

In den 50er Jahren wurde die Montanunion, die eigentlich nur als ein Baustein in einem Gesamtbild der europäischen Verteidigung gedacht war, zu einem generellen Modell für die europäische Wirtschaft. Sie entsprach der Entwicklungsdynamik der Zeit. Wir sprechen von jener Zeit, in der Ludwig Erhard die soziale Marktwirtschaft durchsetzte und sich Deutschland zum Wirtschaftswunderland entwickelte. Europa konnte sich nur über einen offenen Welthandel und eine Abkehr vom Protektionismus dauerhafter Prosperität gewiss sein. Soziale Marktwirtschaft und Wirtschaftsintegration passten daher wunderbar zusammen. Dies leuchtete auch den Menschen ein. Denn mit eigenen Augen sahen sie, wie offene Grenzen im Sinne der vier Grundfreiheiten sowohl zu einem Freiheits- als auch zu einem Wohlstandsgewinn führten. Die europäische Gemeinschaft überzeugte ihre Bürger durch ihren wirtschaftlichen Erfolg und durch die Lebenserfahrung, dass Grenzen zwar weiter existierten, aber weder protektionistische Abgrenzung noch unfaire Ausgrenzung bewirkten. Grenzen wurden überwindbar, in einer geregelten, in einer zivilisierten Weise.

Artikel 3 des Vertrages über die Europäische Union beschreibt auch heute noch jene Ziele dieser auf einen gemeinsamen Markt gerichteten und von den Grundfreiheiten getragenen politisch arrangierten Wirtschaftsgemeinschaft. Die Union ist auf die Förderung von Frieden und Wohlergehen ausgerichtet und gemeinsamen Werten wie der Demokratie, der Rechts-staatlichkeit und der persönlichen Entfaltungsfreiheit verpflichtet. Hierzu bietet sie einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Im Mittelpunkt dieses Raumes steht der Binnenmarkt.

Dieser Binnenmarkt gründet auf einer bestimmten Form von Wirtschaft. Hielt sich das Grundgesetz in den Zuweisungen zur Wirtschaftsverfassung noch sehr zurück, schreiben die europäischen Verträge in der Fassung des Vertrags von Lissabon eine „in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft“ als die Wirtschaftsverfassung Europas vor.

Staatenbund, Bundesstaat, Staatenverbund

Über die sechs Jahrzehnte der europäischen Integration hinweg ist der von den Grundfreiheiten getragene Raum ohne Binnengrenzen eine Erfolgsgeschichte. Die praktische Wirklichkeit war maßgeblich gekennzeichnet durch die neuen autonomen Akteure auf der Brüsseler Ebene, die konzeptionell voraus denken sollten. Insbesondere die Kommission entwarf weitere Integrationsschritte und sollte gleichzeitig darauf achten, dass die Rechtlichkeit der Europäischen Union gewahrt bleibt. Und doch blieb die Frage bestehen, was das größere politische Konzept der europäischen Gemeinschaften sei und wohin der Weg auf längere Sicht gehen würde. Die Unter¬schiedlichkeit der Positionen im Blick auf Sinn und Finalität der europäischen Integration verursacht das Problem der Uneigentlichkeit.

Über die Finalität Europas hatte man im Wissen um die entgegenstehenden Konzeptionen nicht gesprochen. Der eine Endpunkt, nicht ganz zu Unrecht vor allem jenseits des Festlands in England verortet, war die Vorstellung von einer verdichteten Freihandelszone. Verdichtet deshalb, weil auch die Anhänger jenes Modells einen gesetzgeberischen Koopera¬tionsraum ersannen, der über das Schleifen von Zoll- und Handelsbarrieren hinausging. Doch sollte dieser politische Kooperationsraum lediglich der einzelstaatlichen Koordinie¬rung dienen, und zwar soweit wie dies zur Entfaltung der eigenen Stärke nötig war, und gleichzeitig so viel mitglied¬staatliche Entscheidungsfähigkeit erhalten wie möglich. Das war gewiss ein legitimes Modell. Aber es war nicht das Modell, das sich viele Politiker in Kontinental-Europa, und vor allem auch in Deutschland, wünschten. Sie sahen im europäischen Wirtschaftsmodell des Binnenmarktes vielmehr ein Instrument für viel weiter reichende politische Pläne. Wirtschaftliche Interaktion sollte zu einer Alltagserfahrung der Grenzüber¬schreitung führen und so die kritische Masse für ein gemeineu¬ropäisches politisches Projekt schaffen. „Spillover-Effekte“ – Überlaufeffekte – sollten neue politische Integrationsimpulse auslösen. Am Horizont standen die Vereinigten Staaten von Europa auf der Grundlage eines geeinten europäischen Volkes.

Das Organisationsmodell der Uneigentlichkeit

Keine der beiden Konzeptionen konnte sich durchsetzen. Der entstandene Zustand der Uneigentlichkeit wurde zur neuartigen Organisationsbeschreibung politischer Herrschaft. Dem entspricht auch das Modell des Bundesverfassungsgerichts, das von einem „supranationalen Staatenverbund“ spricht. Das Kennzeichen der Supranationalität ist eine verselbstständigte überstaatliche politische Willensbildung durch die europäi-schen Organe sowie eine unmittelbare Durchgriffswirkung des dort gesetzten europäischen Rechts. Mit einer erheblichen Kompetenzübertragung und vor allem der Übertragung von Querschnittskompetenzen wie der Binnenmarktkompetenz entfaltete sich eine quantitativ und qualitativ kaum zu überschauende Rechtsetzungstätigkeit der europäischen Handlungsebene. Die Wirklichkeit der europäischen Rechtset¬zung und des Gesetzesvollzuges reicht ganz nah an bundes¬staatliche Organisation, ohne jedoch diese je erreichen zu können, weil dazu der politische Wille in den Mitgliedstaaten und bei den Bürgern fehlte und bis heute fehlt. Europa ist aber vor diesem Hintergrund der Uneigentlichkeit nicht nur schwer zu erklären, es ist vor allen Dingen nicht einfach zu balancie¬ren im politischen Alltag. Besonders gilt dies seit den 1980er Jahren. Der Wandel von einer wirtschaftlichen Vergemein¬schaftung zu der von politischen Kompetenzen, hin zu einer konzeptionellen Vorstellung von Bundesstaatlichkeit fand nicht nur in der Entwicklung von der Europäischen Wirtschafts¬gemeinschaft zur Europäischen Union einen sprachlichen Ausdruck.

Europa als Chance oder als zu eng geschnittenes Korsett?

Die Verwandlung der europäischen Wirtschaftsgemeinschaften zur Europäischen Union äußerte sich vor allem darin, dass die Agenden und Kompetenzen Europas immer mehr in klassische Kernkompetenzen der Mitgliedsstaaten eingriffen. Zunächst ging es um Zölle, Anforderungen an Produkte und Dienstleis¬tungen, Handelsverträge oder die Geldpolitik. Allesamt versachlichte Materien, für Wahlkämpfe wenig geeignet. Sie ließen sich hervorragend europäisieren, supranationalisieren. Eingebettet in einem anderen Wirkungsumfeld liegt allerdings beispielsweise die Währungsunion. Hier werden die Mitglied¬staaten fiskalischen Vorgaben unterworfen und gezwungen, die als Ziel in den Verträgen ausgewiesene hohe Wettbewerbs¬fähigkeit auch praktisch umzusetzen. In der Folge empfinden nicht nur Politiker, die das Projekt nicht verstanden haben, sondern auch viele Menschen „Europa“ als Korsett. Nicht als ein Korsett, das sie in einer globalisierten Welt stützt, sondern als eines, das sie beim Atmen behindert. So sehen es viele,wenn sie die Stabilitätskriterien der Währungsunion betrachten. Denn diese bedeuten hohen Anpassungsbedarf, nicht nur in fiskalpolitischer Hinsicht, sondern vor allem auch in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik als Ausgangspunkt jeder Wettbewerbsfähigkeit. Was sich für die einen Mitgliedstaaten als Austeritätspolitik darstellt, die Staaten also ihre Ausgaben prinzipiell aus den laufenden Einnahmen ohne Kredite bestreiten müssen, wird von anderen Staaten wie Deutschland als Zumutung empfunden, wenn die Kommission ihnen trotz fortbestehenden hohen Schuldenstandes eine expansive Ausgabenpolitik nahelegt. Hier wie dort wird fiskalischer und wirtschaftspolitischer Bewegungsspielraum eingeschränkt. Dies erfolgt prinzipiell aus guten Gründen, und manche Regierung hat dies als Chance gesehen, vernünftige Wirtschafts- und Fiskalpolitik mit Brüsseler Rückendeckung zu treiben, ohne dafür im öentlichen Meinungsraum die volle Verantwortung übernehmen zu müssen. Allerdings werden die politischen Folgewirkungen mehr und mehr spürbar. Wirtschaftspolitische Rationalität als rechtliche Vorgabe, Schuldenbremsen und Fiskalpakte mögen vernünftig sein, machen die Politik allerdings ein Stück weit zum Vollzugsakteur. Will sie rechtstreu bleiben, muss sie mit wenig Bewegungsspielraum ein Programm absolvieren und kann nur eingeschränkt reagieren, wenn die öentliche Meinungsbildung in eine andere Richtung drängt.

Die europäische Regierungswirklichkeit im antiprotektionistischen Staatenverbund verliert heute erkennbar an Akzeptanz und stößt teilweise auch an ihre Funktionsgrenzen. Damit ist nicht gemeint, dass der wirtschaftliche Erfolg des Binnenmarktes nachließe. Nur können sich viele Menschen nicht vorstellen, welche Wohlstandsverluste eine Schließung des offenen Wirtschaftsraumes in Europa zeitigen würde. Funktionell an Grenzen stößt das Konzept der Integration gleichwohl, wenn Rechtsstrukturen der Europäischen Union Mitgliedstaaten, die unter populistischem Druck stehen, zum Rechtsbruch, zum Spiel nach den Regeln des „Moral Hazard“ einladen. Diesen Druck beobachten wir heute eben nicht nur in den USA, sondern in fast allen westlichen Staaten. Der Populismus darf daher auch nicht nur als Integrationsproblem oder -folge gesehen werden. Der rechte Populismus möchte abgeschlossene, nationale Herrschafts- und Kulturräume wiederherstellen. Ihn prägt das Rückwärtsgewandte, Reaktionäre. Der nicht zu unterschätzende linke Populismus möchte die Autonomie des Marktes durch politisches Primat ersetzen, am liebsten im internationalen Schulterschluss. Gelingt dies nicht, dann notfalls auch durch nationalen Alleingang. Beide Strömungen eint eine gefährliche Schnittmenge und sie beginnen, das Regierungssystem in Europa zu blockieren. Eine Folge, die sich in den USA bereits eingestellt hat und sich in einem bizarren Wahlkampf entlud, der auf die Spaltung der amerikanischen Gesellschaft blicken lässt. Auch in manchen europäischen Ländern sehen wir ähnliche Tendenzen. Als ein Beispiel sei nur Österreich genannt – politisch blockiert und zu einer großen Koalition verurteilt, die losgelöst vom Inhalt ihrer politischen Entscheidungen schon strukturell Ablehnung erfährt.

Pragmatischer Imperativ für Europa als Antwort Die sozialwissenschaftliche Reflexion erkennt in dieser Entwicklung westlicher Gesellschaftssysteme auch eine Rebellion gegen die tradierte Logik transnationaler Einstellungen und Handlungsempfehlungen. Der „Brexit“ kann so gedeutet werden. Dessen innenpolitische Bewältigung im Vereinigten Königreich bietet Vorzeichen dafür, dass auch die britische Regierung unter der Spaltung der eigenen Gesellschaft leidet. Derartige Eekte könnten zukünftig in vielen Ländern, möglicherweise auch in Deutschland, entstehen. Inhaltlich dürfte es sich um die Rebellion gegen eine von vielen Menschen als elitär entrückt empfundene Sachlogik handeln. Man wird ihr nicht alleine damit begegnen können, indem man den Unaufgeklärten „Politik besser erklärt“. Natürlich lebt der politische Wettbewerb von der überzeugenden Erklärung, zu der manchmal charismatische Führung in der Lage ist. Dies setzt allerdings die strukturelle Übereinstimmung von Sendern und Empfängern voraus. Es setzt manchmal auch ein Stück rational umhegter Leidenschaft voraus,Begeisterung für das europäische Projekt. Aber jene gedämpfte zivilgesellschaftliche Begeisterung wird in einer rationalen Gesellschaft auf längere Sicht nur mit guten Gründen und konzeptioneller Stimmigkeit erreicht. Dafür bedarf es der starken Zeichnung einer Zukunftsoption für Europa. Die Idee über Linearität und Handlungszwänge zu einem europäischen Bundesstaat zu kommen, mag eine Möglichkeit sein.

Wenn sie allerdings nicht realisierbar oder ausgereizt ist, dann müssen andere Wege eingeschlagen werden. Was wir heute für Europa brauchen, ist die Wiederbelebung der Handlungsmaxime des pragmatischen Imperativs. Europa überzeugt mit seinen Leistungen und den Früchten von Koordination und Integration. Wenn es auch Herz und Seele seiner Unionsbürger nach den Maßstäben der großen Nationen noch nicht erreicht hat, so lässt sich sein Erfolg doch mit einem Vergleich belegen, wie es ohne einen gemeinsamen Binnenmarkt um uns bestellt wäre. Die Antwort auf die oft aektive Rebellion folgt zurzeit nicht diesem pragmatischen Imperativ. Sinnbild sind die politischen Auseinandersetzungen um die transatlantischen Freihandelsabkommen. Der gegen sie gerichtete Protest ist im Kern neben sachlich gut begründeten Einwänden doch das Symbol einer allgemeinen Globalisierungskritik. Im hier relevanten Kontext der auf Zustimmung der Bürger angewiesenen Entscheidungsfindung im europäischen Mehrebenensystem sind die Freihandelsabkommen zu aller erst eine Kompetenzfrage. Inhaltlich geht es dabei um Handelspolitik. Diese ist ein Herzstück Europas. Die Entscheidungsgewalt über die Freihandelsabkommen an die nationalen Parlamente zurückzudelegieren mag auf den ersten Blick nach einer demokratischen Verbreiterung aussehen. In Wahrheit ist sie aber Renationalisierung in einem Kerngebiet europäischer Integration und wird von manchen als ein Schlag ins Kontor der Leistungsfähigkeit der supranationalen Einrichtung gesehen.

Gegenstandsbezogener pragmatischer Imperativ

Der pragmatische Imperativ verlangt nach derartigen internationalen Abkommen, gerade um europäische Vorstellungen, denken wir an das Beispiel der Digitalwirtschaft, durchsetzen zu können. Hier ist Europa honungslos im Hintertreen und auf konsensuale Regelungsmuster schon aus rein praktischen Gründen verwiesen. Denn zukünftig wird Europa auf kreativen Wegen seine realwirtschaftlichen Möglichkeiten digitalisieren müssen und dazu nicht alleine mit einem europäischen Digitalmarkt auskommen. Es bedarf der Absprache mit den führenden amerikanischen Netzintermediären beziehungsweise einer Einflussnahme auf ihren politischen Ordnungsrahmen. Eine eigenmächtige, gar nationalstaatliche Regulierung führt geradezu unweigerlich in einen Handelskonflikt mit protektionistischer Folge auf beiden Seiten, den die europäischen Volkswirtschaften nicht verlustfrei führen werden können. So wichtig demnach eine Stärkung Europas in den Außenbeziehungen, handelspolitisch wie sicherheitspolitisch ist, so sollte doch nicht unterschätzt werden, dass die Vergemeinschaftung bestimmter Kernkompetenzen der Innenpolitik ganz erheblich zu destruktiven Spannungslagen beigetragen hat. Bei allem supranationalen Regelungsbedarf darf dabei eines nicht übersehen werden: Die Mitgliedsstaaten wollen in ihren politischen Primärräumen bestimmte Grundlagenentscheidungen selbst treen. Das Staatsangehörigkeitsoder Aufenthaltsrecht etwa kann nicht weiter supranationalisiert werden, vielleicht sind wir hier schon ein oder zwei Schritte zu weit gegangen. Zwingend für die Handlungsmaxime des pragmatischen Imperativs ist gewiss eine besser koordinierte Verrechtlichung eines verlässlichen Systems der Einwanderungskontrolle in Europa jenseits nationaler Egoismen. Baustein dessen ist die Stärkung der Außengrenzsicherung, aber auch die Diskussion um den Reformbedarf des Dublin-Systems.

Die Migrationskrise verdeutlicht ebenso wie die Währungs- und Finanzkrise, dass es nicht nur darum geht, Europa besser zu erklären, sondern auch darum, Europa zu reformieren. Aus Deutschland sollten dazu Ideen kommen. Die einfache Formel „Mehr oder weniger Europa?“ hilft hier nicht weiter. Wir brauchen ein klüger organisiertes Europa. Denn die Kräfte der populistischen Blockade werden sonst zu einer Zwangslage führen, die nicht nur die Handlungsmöglichkeiten der Politik weiter begrenzt, sondern auch die Freiheitsentfaltung seiner Bürger, Unternehmer und Wirtschaftsakteure beschränkt. Damit würde die Spannungslage noch weiter verschärft.

Institutionelle Grundlagen als Voraussetzung des pragmatischen Imperativs

Wir müssen aufpassen, dass eine Gesellschaft, deren Modell konkurrenzlos ist, sich nicht in eine Abwärtsspirale steuert. Der Erhalt unseres erfolgreichen Gesellschaftsmodells kann nur gelingen, wenn die soziokulturellen und institutionellen Grundlagen nicht durch Ignoranz weiter unterspült werden. Hierzu bedarf es einer neuen Bildungsanstrengungen zur Vermittlung der institutionellen Voraussetzungen des westlichen Gesellschaftsmodells und konkreter auch der europäischen Integration. Wer heute über Europa nachdenkt, der muss also auch über unser Land und unser Gesellschaftmodell nachdenken. Er wird nicht nur zu dem Ergebnis kommen, dass das Modell der Europäischen Union eine Errungenschaft ist, die wir auf gar keinen Fall gefährden oder aufgeben dürfen.

Er wird auch erkennen, dass wir die großen Institutionen wie Privatautonomie, Demokratie, Rechtsstaat, Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie immer wieder neu erklären und vor Verformungen verteidigen müssen. Wer regiert oder wer als Verband Forderungen stellt, sollte sich nicht von der immer währenden Neigung zu wohlwollendem Paternalismus verführen lassen, sondern auf das Grundprinzip westlicher Gesellschaften vertrauen. Es ist das Vertrauen auf die Urteilsfähigkeit und Kraft des Einzelnen, die in einer klugen Rechtsordnung den verlässlichen Rahmen findet. Gut gebildete und ausgebildete Frauen und Männer mit ihren Ideen und ihrer Schaenskraft bilden die eigentliche Grundlage aller politischen Gestaltungsmöglichkeiten und für jede gesellschaftliche Solidarität. Unternehmer brauchen sich gemessen an diesen Maßstäben nicht verstecken, ihr Renditestreben ist nicht losgelöst von staatsbürgerlicher kritischer Urteilskraft und der Fähigkeit zu sittlicher Bindung. Um das im Bewusstsein zu erhalten, bedarf es der Vereinigung und der Repräsentation einer gesellschaftlichen Gruppe auf der öffentlichen Bühne. In diesem Sinne gratuliere ich zum Jubiläum des 25. Hessischen Unternehmertags.